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隨著“十四五”工作目標(biāo)的確定，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長王蒙徽撰寫了《實施城市更新行動》，將“城市更新”作為城市建設(shè)領(lǐng)域“十四五”工作的主旋律。

但是，對全國地方政府來說，城市更新是相對比較陌生的概念；政府主導(dǎo)的城市更新與深圳等地區(qū)以企業(yè)為主體的城市更新項目差異甚大，無法具有參照意義。那么城市更新需要做些什么？地方政府又如何去做？資金從哪兒來呢？我們將通過這篇文章，為地方政府進行解答和引導(dǎo)；通過明確概念、實施流程，構(gòu)建未來五年地方政府實施城市更新項目的基本框架。

為什么要實施城市更新行動？是為了建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。雖然經(jīng)過若干年的大力發(fā)展，各地區(qū)的城市建設(shè)初見成效，但距離新時代的城市發(fā)展路徑與公共服務(wù)體系完善還有一定的距離，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)的現(xiàn)狀，合理確定城市更新的應(yīng)用范圍。比較常見的是以下幾類：

老舊城區(qū)的整體更新

“棚改”十年過后，各地的城市風(fēng)貌有了很大改善，大量居民的居住條件得到了極大的改善。但是，老城區(qū)的整體基礎(chǔ)設(shè)施仍然普遍較為落后，配套公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、老舊小區(qū)仍然需要進行投資；因此老舊城區(qū)的整體改造是城市更新的主要實施方向之一。

城市風(fēng)貌保護與更新

發(fā)展文旅是生態(tài)屏障地區(qū)、中西部地區(qū)的重要發(fā)展方向，許多地區(qū)都對城市風(fēng)貌的保護有非常急切的需求。因此，將修復(fù)山水城傳統(tǒng)格局，保護具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌，推進歷史文化遺產(chǎn)活化利用與完善城市功能結(jié)合，是許多地區(qū)城市建設(shè)的主要目標(biāo)。

推動園區(qū)、核心區(qū)的智慧化改造

2020年是國家推進新基建的元年，新型基礎(chǔ)設(shè)施是城市地區(qū)未來的主要投資方向。因此，在核心城區(qū)、高新園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，可以通過推動城市更新、將這些區(qū)域進行智慧化改造。一方面是推動這些地區(qū)的新舊動能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)升級；另一方面也是為當(dāng)?shù)匕l(fā)展新基建提供試點和經(jīng)驗。

由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與主要需求各不相同，在城市更新的實施范圍與目標(biāo)將有很大的差異；各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際的需求確定城市更新的應(yīng)用范圍。將城市建設(shè)的“十四五”發(fā)展目標(biāo)與城市更新的實施范圍相統(tǒng)一，以此奠定城市更新項目的工作目標(biāo)。

一、城市更新項目分類

（一）按改造力度劃分：整治、改建和拆建

按照改造力度由弱到強，城市更新項目可分為整治類、改建類和拆建類三種類型。不同城市命名略有不同，但實質(zhì)相近，例如深圳將城市更新項目分為綜合整治類、功能改變類和拆除重建類（分別對應(yīng)整治、改建和拆建）；廣州分為全面改造（對應(yīng)拆建）和微改造（對應(yīng)整治和改建）；中山分為微改造、局部改造和全面改造（分別對應(yīng)整治、改建和拆建）。

表1. 城市更新項目分類：以灣區(qū)城市為例

整治類項目改造力度最弱、審批條件最寬松，房企參與相對較少。整治類項目不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能，以消除安全隱患、完善現(xiàn)狀功能等為目的，一般不增加建筑面積。審批程序簡化，主要由區(qū)政府負責(zé)審批、實施、竣工驗收和后續(xù)監(jiān)管。改造資金主要來自市/區(qū)政府、權(quán)利人等。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可視為整治類城市更新的一種。整治類城市更新利潤較薄，以裝修修繕為主，房企參與相對較少。

改建類項目改造力度居中、一般需由市級城市更新管理部門審批，房企一般可通過改造、持有運營的等方式參與項目。改建類項目一般不改變土地使用權(quán)的權(quán)力主體和使用期限，在不全部拆除的前提下進行局部拆除或加建，可實施土地用途變更，部分城市可增加建筑面積（但一般會對建筑面積增幅設(shè)限，例如珠海要求不超過30%）。房企可通過改造、持有運營等方式參與項目，代表案例如萬科上海哥倫比亞公園。

圖1. 改建類城市更新項目案例：萬科上海哥倫比亞公園

拆建類項目改造力度最強、審批最嚴格，是房企參與城市更新的主要形式。拆建類項目對城市更新單元內(nèi)原有建筑物進行拆除并重新規(guī)劃建設(shè)，可能改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體、可能變更部分土地性質(zhì)。拆建類項目流程較復(fù)雜，審批機構(gòu)涉及區(qū)、市城市更新管理部門，流程包括更計劃立項、專項規(guī)劃審批、實施主體確認、用地出讓等環(huán)節(jié)。拆建類項目分為政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、政府和市場合作三種模式，每種模式下房企墊資壓力和項目周期有所差異。

表2. 拆建類項目的三種主要模式（億元）

（二）按改造對象劃分：村改、城改和廠改

按照改造對象劃分，城市更新項目分為“舊村”、“舊城”、“舊廠”改造三種類型。

“舊村”指城鄉(xiāng)建成區(qū)內(nèi)人居環(huán)境較差、基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，土地以集體所有性質(zhì)為主的村集體成員聚居區(qū)域2。舊村改造的地塊，村集體可選擇保留集體土地性質(zhì)或按規(guī)定轉(zhuǎn)為國有用地。其中，復(fù)建安置地塊轉(zhuǎn)為國有土地一般可采用劃撥方式，融資地塊轉(zhuǎn)為國有土地可采用招拍掛公開出讓或協(xié)議出讓。

“舊城”指城鄉(xiāng)建成區(qū)內(nèi)人居環(huán)境較差、基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，土地以國有性質(zhì)為主的城鎮(zhèn)居民生活生產(chǎn)區(qū)域。舊城改造的地塊，一般在完成拆遷補償后由市國土資源主管部門按國有土地公開出讓程序出讓。

“舊廠”指城鄉(xiāng)建成區(qū)內(nèi)建成較早的工業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品加工制造用房和直接為工業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的附屬設(shè)施，以及工業(yè)物資存儲用房等4。舊廠用地包括工業(yè)用地和倉儲用地。“舊廠”改造包括“工改工”、“工改住、商”、“工改M0”等類型。

從項目周期來看，“舊廠”改造周期最短，且一般“工改工”項目短于“工改住、商”項目。

“舊村”、“舊城”改造周期長且不確定性高，主要來自拆遷權(quán)利人數(shù)量眾多、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，談判周期長，同時在項目立項和審批階段，房企需就項目容積率和規(guī)劃等問題與政府溝通。以深圳標(biāo)桿村改項目“南山區(qū)大沖村”為例，項目從房企簽訂意向合作書到村民簽約耗時3年、從簽訂意向合作書到項目首期開盤耗時7年。

“舊廠”改造業(yè)主結(jié)構(gòu)相對簡單，房企一般只需要與原業(yè)主做好協(xié)商，配合政府政策執(zhí)行即可。其中，“工改住、商”項目變現(xiàn)能力更強、利潤更高，是房企的關(guān)注重點，但由于規(guī)劃審批環(huán)節(jié)政企雙方在容積率和項目規(guī)劃上有一定的博弈時間，項目周期比“工改工”項目更長。“工改工”項目周期短但銷售流動性差，房企一般通過持有運營的方式取得回報。近年來，主要城市“舊廠”改造項目占比呈現(xiàn)增高趨勢，且“工改工”項目立項占比較高。

二、城市更新項目的孵化經(jīng)歷步驟

本部分重點討論房企參與較多的拆建類城市更新項目流程。拆建類城市更新項目分為四大步驟，（1）計劃立項、（2）專項規(guī)劃報批、（3）實施主體確認和（4）土地獲取，完成四個步驟耗時可達5-8年，流程越靠前項目不確定性越高。

圖2. 拆建類城市更新流程與周期

(一)

計劃立項

指項目申請納入“城市更新單元計劃”。申報主體可以為權(quán)利主體（如村委會等）、由權(quán)利主體委托的市場主體（如房企）、或市/區(qū)政府，項目申報需滿足一定前提，如達到最小改造規(guī)模、補公用地達到一定比重、改造意愿滿足條件等。其中，改造意愿征集是立項前的關(guān)鍵步驟，不同城市要求有所不同，如深圳為單地塊“雙2/3”，珠海為舊住宅“雙95%”，非舊住宅“雙3/4”。在完成意愿征集后，申報主體可向區(qū)更新辦提交申報材料，經(jīng)區(qū)、市兩級審批后項目納入“城市更新單元計劃”，標(biāo)志立項成功。

圖3. 城市更新流程第一步：計劃立項

表3. 代表城市拆建類城市更新項目立項條件

(二)

專項規(guī)劃報批

指“城市更新單元規(guī)劃”的編制和審批，通常需在立項公告后一定時限內(nèi)完成方案報送，如深圳要求1年。在這一流程中，申報主體一般首先向主管部門申請核查土地及建筑物信息，再聘請有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位編制規(guī)劃方案，并與規(guī)劃國土部門深入溝通、報審，以獲得對公司有利的批復(fù)指標(biāo)。專項規(guī)劃報批是房企就容積率、配建要求等與政府進行博弈的過程，通常需要耗時1-2年。

圖4. 城市更新流程第二步：專項規(guī)劃報批

(三)

確定實施主體

指通過簽訂《搬遷補償安置協(xié)議》等方式形成單一實施主體的過程。這一階段房企首先與原權(quán)力主體簽訂《搬遷補償安置協(xié)議》，再向區(qū)舊改部門申請認證實施主體資格，認證通過后與區(qū)舊改部門簽訂監(jiān)管協(xié)議、設(shè)立資金監(jiān)管賬戶。這一步驟通常耗時1-3年，部分城市為縮短項目周期，不絕對要求100%的簽約比例。如珠海規(guī)定，項目在城市更新單元規(guī)劃批準(zhǔn)2年后，仍因搬遷談判未完成等原因未能確認實施主體的，如果已簽訂搬遷安置補償協(xié)議的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)比例不低于95%，市、區(qū)政府可以依法對未簽約部分房屋實施個別征收。

(四)

土地獲取

指實施主體完成建筑物拆除、原房地產(chǎn)證注銷等工作后，與政府簽訂土地使用權(quán)出讓合同，標(biāo)志舊改項目正式孵化完成。舊改項目土地一般采用“招拍掛”公開出讓，少數(shù)地區(qū)允許協(xié)議出讓。2018年4月，廣東省發(fā)布粵國土[2018]3號文，首次允許舊改用地協(xié)議出讓，對廣東舊改項目的推進作用巨大。（3號文規(guī)定，三舊改造用地屬政府收儲后再次供地的，須以招拍掛方式出讓，其余可以協(xié)議方式出讓。）

圖5. 城市更新流程第三、四步：確定實施主體、土地獲取

根據(jù)項目構(gòu)成，確定實施主體

明確了項目構(gòu)成之后，各地可根據(jù)實際情況來選擇實施主體：

屬于政府投資范圍的公益性項目，由政府部門作為項目的實施主體；

屬于半公益性的、資金能夠自平衡的準(zhǔn)公益性項目，由城投公司作為實施平臺；

屬于市場化范疇的、適宜社會資本直接承接的，可通過競爭性方式選擇社會資本作為實施主體。

在新時代的城市更新項目中，往往是同時具有公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性項目，因此實施主體可以有多個；根據(jù)不同的實施范圍，將實施工作進行劃分和分配，根據(jù)具體的工作內(nèi)容選擇適宜的實施主體。

以政府部門作為實施主體的，采用政府投資、地方專項債券等模式實施；

以城投公司作為實施主體的，采用市場化運作、整體資金平衡、ABO等模式實施；

以社會資本作為實施主體的，采用招商、PPP、混改等模式實施。

考慮到城市更新項目的體量基本較大，僅靠一個主體、一個模式實施的可能性不高。在“財政緊日子”的主旋律下，根據(jù)項目的具體性質(zhì)進行合理拆分、組合實施，是促使項目更好、更快落地的必要條件。

市更新項目融資

（一）外部融資：銀行貸款門檻較高，前端資金依賴非標(biāo)

城市更新項目獲取銀行貸款的門檻較高，一般需滿足簽約率雙100%（簽訂《搬遷補償安置協(xié)議》的面積及戶數(shù)均達到100%），或已確認實施主體后才可申請銀行的拆遷貸。在此之前，項目大部分融資通過私募基金、信托非標(biāo)、民間資本等方式解決。

圖6. 城市更新項目全流程融資渠道梳理

總體來看，城市更新項目的融資渠道主要分為三類，一是銀行貸款、二是非標(biāo)融資、三是引入合作方。

（1）銀行貸款門檻最高，拆遷貸一般要求過專規(guī)且《搬遷補償協(xié)議》簽約率達到一定比例，或已經(jīng)確認實施主體才可申請；并購貸主要針對股權(quán)收購發(fā)放，但一般底層資產(chǎn)需滿足土地開發(fā)投資額達到25%以上，在項目前期操作空間較?。婚_發(fā)貸在項目滿足“432”條件后可申請；物業(yè)自持運營階段可申請經(jīng)營性物業(yè)貸。

（2）非標(biāo)融資包括信托計劃、資管計劃、城市更新基金等，在項目“前融”階段（開發(fā)貸以前）使用較多。實施主體確認前可通過代建+信托計劃、城市更新基金、國企金控平臺、擔(dān)保公司等進行融資。

（3）城市更新項目也可通過引入合作方緩解資金壓力，如本土中小房企與資金實力強的大型房企合作，由大房企解決前期資金投入的問題；又如引入戰(zhàn)略投資者等。以深耕舊改領(lǐng)域的瑞安房地產(chǎn)為例，公司2006-2018年間多次出售舊改項目股權(quán)，總募資金額在170億元以上。

表4. 瑞安房地產(chǎn)與香港永菱通股權(quán)交易情況

（二）內(nèi)部資金平衡：滾動開發(fā)

城市更新項目一般通過滾動開發(fā)模式平衡資金。部分安置、部分出售、分期投入、滾動開發(fā)是城市更新項目的基本思路。城市更新項目一般以安置區(qū)作為啟動，安置部分拆遷戶，剩余房產(chǎn)出售，產(chǎn)生利潤，滾動進入下一期的開發(fā)成本，可較好的緩解實施主體資金壓力。

圖7. 城市更新項目滾動開發(fā)模式

四、房企參與城市更新相關(guān)案例

（一）政府主導(dǎo)模式：中海紅旗村項目

上海普陀區(qū)紅旗村于2015年3月啟動舊改，拆遷實施主體為上海普陀區(qū)國資委全資持股的上海中環(huán)投資開發(fā)（集團）有限公司，2016年末土地一級整理基本全部完成。

2018年10月，上海海升環(huán)盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱聯(lián)合體）以93.99億元地價摘得紅旗村四塊地，該公司由中海地產(chǎn)、上海中環(huán)投資開發(fā)（集團）有限公司、上海新長征（集團）有限公司聯(lián)合成立（實控人為普陀區(qū)長征鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會），持股比例分別為70%、20%、10%；2020年1月-2月，聯(lián)合體再以19.14億元拿下紅旗村剩余舊改地塊。出讓地塊要求競得人配建租賃房、保障房、廣場、公共設(shè)施、社區(qū)配套設(shè)施等，同時商辦項目要求全部自持，且需引入企業(yè)總部、研發(fā)中心、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代商貿(mào)等符合普陀區(qū)產(chǎn)業(yè)定位的企業(yè)。2019年8月，中海甄如府首期開盤，項目從拿地到首開僅10個月。

圖8. 紅旗村舊改項目時間軸

（二）市場主導(dǎo)模式：深圳佳兆業(yè)城市廣場、廣州獵德村項目

1、企業(yè)收購改造模式案例：深圳佳兆業(yè)城市廣場

佳兆業(yè)城市廣場位于龍崗區(qū)坂雪崗科技城核心區(qū)，前身為寶吉工藝品（深圳）有限公司廠址（以下簡稱寶吉廠）。寶吉廠曾為全球最大的圣誕樹生產(chǎn)廠家，2008年金融危機破產(chǎn)后廠房廢棄，2010年1月佳兆業(yè)以8.4億的價格收購該廠房，并向深圳市政府申請將用地性質(zhì)更改為商業(yè)、住宅，計劃將原寶吉廠開發(fā)為含商業(yè)、住宅、學(xué)校的大型綜合體項目——佳兆業(yè)城市廣場。2011年1月深圳市龍崗區(qū)政府下發(fā)了《關(guān)于寶吉工業(yè)區(qū)（華為片區(qū)GX03更新單元西片）專項規(guī)劃審查意見的函》，批準(zhǔn)寶吉廠城市更新項目；2011年3月該項目被列入深圳市“十二五”規(guī)劃60個重點工程項目之一；2011年9月，佳兆業(yè)完成項目范圍內(nèi)的搬遷和拆遷談判，并全部簽訂《搬遷補償協(xié)議書》；2012年12月所有回遷戶完成選房工作。

佳兆業(yè)城市廣場項目總占地面積約為40萬方，總建筑面積約為180萬方，項目共分為4期，2012年12月該項目實現(xiàn)首次銷售，項目從獲取到首開時滯35個月。截至2019年末，佳兆業(yè)城市廣場已經(jīng)開發(fā)3期，為包含學(xué)校、寫字樓、商業(yè)購物中心的大型綜合體項目。

圖9. 深圳佳兆業(yè)城市廣場舊改項目時間軸

2、村企業(yè)合作改造模式案例：廣州獵德村項目

獵德村是廣州市首個改造的城中村，1994年獵德村與廣州市土地開發(fā)中心簽訂《交地協(xié)議》，2002年天河區(qū)政府同意獵德村撤銷村民委員會，建立獵德經(jīng)濟發(fā)展公司。2007年5月獵德村改造計劃正式啟動，7月村集體通過了拆遷補償方案：獵德村原地拆除，村西片區(qū)逾11萬方土地用作商業(yè)用途，公開市場拍賣后所得款項用于滿足村改造資金的需求；村東片區(qū)拆遷后用于安置居民，具體拆遷補償原則為“拆一補一”，并另在村南保留一塊土地建設(shè)酒店以支持集體經(jīng)濟發(fā)展。

2007年9月，富力、合景泰富、新鴻基聯(lián)合以46億的價格競得獵德村西片區(qū)商業(yè)地塊，其中約25億用作拆遷款安置及新樓建設(shè)款，10億用于投資村南酒店。2007年10月獵德村開始進行拆遷，2009年底拆遷基本完成，2010年初回遷戶回遷至原村東片區(qū)。

獵德村西片區(qū)商業(yè)地塊由富力、合景泰富、新鴻基共同開發(fā)，三家分占三分之一權(quán)益，地塊總建面約56.8萬方，規(guī)劃建設(shè)為包括高檔公寓、酒店、購物商場、寫字樓的大型綜合體項目。其中公寓天鑾2011年11月首次銷售，項目從獲取到首開時滯50個月。寫字樓天盈廣場、天盈廣場東塔分別于2013年下半年、2015年下半年推售，購物廣場IGC于2016年10月正式開業(yè)。

圖10. 廣州獵德村舊改項目時間軸

（三）政府和市場合作模式：新湖中寶閘北舊改項目

新湖中寶閘北青-12地塊舊城改造項目位于上海靜安區(qū)核心位置，多數(shù)為房齡超過50年的棚戶區(qū)。2002年新湖中寶拿下該地塊，項目總占地面積約6.5萬方，總建面約34.5萬方。項目分為兩期拆遷，一期于2002年開始動遷，預(yù)計總投資3.5萬億，2010年拆遷完成，2015年首次開盤，2017年正式交付。二期于2007年獲得準(zhǔn)拆證，2014年開始正式拆遷，受部分單位未簽約影響，2017年完成全部拆遷，項目預(yù)計2020年開盤預(yù)售。

圖11. 新湖中寶上海閘北舊改項目時間軸

結(jié)語

城市更新的涵蓋很廣，在不同的地區(qū)會呈現(xiàn)出完全不同的面貌，因此實施中切忌大干快上、也應(yīng)避免生搬硬套。從核心理念上來說，城市更新項目原則上應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)項目收益的自平衡，通過將有收益與沒收益的項目相結(jié)合，實現(xiàn)資源橫向補償?shù)哪繕?biāo)。

這既是幫助項目成功實施、籌資的關(guān)鍵，也是避免地方債務(wù)新增、推高地方平臺債務(wù)的重要紅線。因此，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的實際情況、對照本實施流程進行項目的推進，通過全流程、分步驟地運作，實現(xiàn)城市更新行動的目標(biāo)。