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本文來源楓林艷，作者王安風(fēng)

隨著相關(guān)部委對PPP規(guī)范操作的要求不斷完善，PPP越來越強調(diào)績效考核機制的設(shè)計，在許多省份，相關(guān)管理部門甚至已經(jīng)明確“沒有績效設(shè)計的PPP項目不能入庫”。然而，打開各個PPP項目的實施方案，認真閱讀相關(guān)的績效設(shè)計就會發(fā)現(xiàn)，或千篇一律，或不關(guān)疼癢，甚至一些績效考核成為異化付費的工具。到底應(yīng)該怎樣設(shè)計績效，筆者在此談?wù)勛约旱挠^點：

（一）績效考核的目的是公共服務(wù)質(zhì)量效率提高的滿足度

從宏觀角度上看，所有的管理活動，其中的考核機制都有一個共同的目的，都是為了通過績效考核，引導(dǎo)、監(jiān)督和落實，實現(xiàn)任務(wù)或目標(biāo)的完成，PPP項目的績效考核自然也不例外。

談PPP項目的績效考核機制，首先需要明確績效考核任務(wù)和目標(biāo)。從通用的角度看，我們大家常說的“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”，就是PPP績效考核機制的最終目的。因此，績效機制必須緊緊圍繞這一最終目的。

績效考核如何把握這一目的，最直接的思路，就是轉(zhuǎn)變考核設(shè)計思路的角度，從公共服務(wù)需求滿足度視角看問題，應(yīng)該考核什么，怎么設(shè)計考核方式，考核結(jié)果如何應(yīng)用。

（二）目前多數(shù)PPP績效機制存在的問題

實際操作中，很多績效機制的設(shè)計偏離了這一目的，主要存在三類問題：

1.考核方法單一

目前的PPP項目績效考核機制，大多數(shù)都僅僅采用相當(dāng)于KPI相似的考核方法，設(shè)置一些考核的指標(biāo)，由實施機構(gòu)進行打分，根據(jù)分數(shù)兌現(xiàn)政府付費金額。甚至項目和項目即使很大不同，也依然照搬照抄，確實針對不同PPP項目不同考核方法的科學(xué)選擇。

2.假考核

由于地方政府、社會資本以及咨詢機構(gòu)的習(xí)慣性思維，把PPP更多的當(dāng)做項目建設(shè)看待，因此往往在設(shè)計績效考核機制時，對建設(shè)期、運營期分別設(shè)置不同指標(biāo)，或者用可用性績效考核、運營績效考核以及類似的兩個詞匯設(shè)置績效考核指標(biāo)，更有甚者，為了滿足BT類思維，將可用性、建設(shè)期的績效考核設(shè)計較大比重，輔之以兩方面考核兌現(xiàn)付費的時間不同，從而形成表面是PPP，實際是BT或固定回報的合作模式。這些都違背了實現(xiàn)“提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率”目的的初衷。

3.偏考核

考核體系不注意全面，在考核指標(biāo)設(shè)計或權(quán)重上過于片面。

如將社會資本的日常工作數(shù)量等指標(biāo)作為績效考核的重點，規(guī)定運營過程中員工出勤天數(shù)、巡視次數(shù)等等，或者過于強調(diào)政府方并不拿手的過程考核，而忽略結(jié)果考核；過于強調(diào)經(jīng)濟指標(biāo)，往往造成社會資本片面強調(diào)經(jīng)濟效益，忽略社會公益性的滿足；在設(shè)計理念上結(jié)果導(dǎo)向和過程導(dǎo)向忽左忽右，指標(biāo)權(quán)重千篇一律不注重根據(jù)實際調(diào)整，考核角度要么過于單一行程結(jié)果片面，考核過于復(fù)雜導(dǎo)致考核成本過高。

按照公認的說法，績效考核本身是應(yīng)用于企業(yè)內(nèi)部對于個體進行的管理機制之一，是指考核主體對照工作目標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，采用科學(xué)的考核方式，評定員工的工作任務(wù)完成情況、員工的工作職責(zé)履行程度和員工的發(fā)展情況，并且將評定結(jié)果反饋給員工的過程，是企業(yè)管理或者說人力資源管理中的一個重要環(huán)節(jié)。常見績效考核方法包括BSC、KPI及360度考核等。

PPP項目的績效考核，則是站在政府角度，對社會資本（項目公司）所提供的公共服務(wù)質(zhì)量和效率進行的考核，是對一個組織的整體考核。

但管理的道理是相通的，筆者認為在設(shè)計PPP項目績效考核時，依然可以借鑒企業(yè)管理考核的方法。當(dāng)然，好的PPP項目績效考核，必須根據(jù)不同的PPP項目，尤其是不同運作方式、回報機制等，注重不同的考核機制設(shè)計。

（一）PPP項目KPI考核法

KPI(Key Performance Indicators)關(guān)鍵指標(biāo)考核法，即根據(jù)PPP項目的戰(zhàn)略目標(biāo)，細化成可操作的量化指標(biāo)，再對相關(guān)指標(biāo)設(shè)置不同的權(quán)重，加權(quán)計算后得到考核結(jié)果。

1.KPI指標(biāo)設(shè)計

對于PPP項目來說，可以根據(jù)不同運作方式的項目，做不同的設(shè)計?？晒┻x擇的指標(biāo)主要有幾類，根據(jù)PPP項目類型及戰(zhàn)略導(dǎo)向，采取不同權(quán)重下的指標(biāo)組合使用：

（1）效益類指標(biāo)

如凈利潤值、凈現(xiàn)金流、資產(chǎn)盈利效率、資產(chǎn)負債比例等常見的財務(wù)指標(biāo)。這類指標(biāo)對于BOO運作方式，以及回報機制為消費者付費類型的PPP項目來說，是最為重要的指標(biāo)。因為項目公司運行質(zhì)量，即公共服務(wù)提供的好壞，最終會體現(xiàn)持續(xù)的收入上。

在我們國家國資委對央企的考核中，也常使用EVA的指標(biāo)。EVA(Economic Value Added經(jīng)濟增加值) EVA就是稅后凈營運利潤減去投入資本的機會成本后的所得，考核的是資本費用。

（2）營運類指標(biāo)

如部門管理費用控制、市場份額等，這類指標(biāo)通常用于對項目公司營運成本更為關(guān)注的PPP項目。類似的項目常見于O＆M或MC等運作方式中，也可以運用在對項目公司運營成本不清晰或把握，需要后期加強監(jiān)管的其他項目。

通過加強對營運類指標(biāo)的考核，確保運營成本。還可以在前期設(shè)計中，與調(diào)價機制相結(jié)合，確保項目公司盈利而不暴利。

（3）組織類指標(biāo)

如滿意度水平、服務(wù)效率等。這類指標(biāo)對于政府付費等沒有第三方受益的PPP項目來說尤為重要。當(dāng)然，在其他PPP項目中，也會根據(jù)不同目的不同權(quán)重搭配使用。

2.KPI的考核流程

（1）指標(biāo)及權(quán)重的選取、確定

實施機構(gòu)組織相關(guān)專家，擬定績效考核方案，根據(jù)項目實際確定相關(guān)關(guān)鍵考核指標(biāo)，并科學(xué)合理確定權(quán)重。

（2）打分標(biāo)準(zhǔn)的確定

明確指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)，尤其是確定不同分數(shù)段得分的依據(jù)。

（3）打分者的確定

根據(jù)項目情況設(shè)置不同對象。通過打分者的科學(xué)設(shè)置，確保項目提供的公共服務(wù)得到客觀評價。筆者在這里建議，打分可以在相關(guān)受眾、社會大眾、新聞媒體等中選擇，從而實現(xiàn)項目多方監(jiān)管。

（4）分數(shù)反饋

為了確保分數(shù)科學(xué)公平，初步結(jié)果要注重向項目公司及社會資本反饋，聽取項目公司對考核結(jié)論的意見。

（5）相關(guān)考核信息的公開

為了公平公正，必須做好相關(guān)信息的公開工作，公開的內(nèi)容要包括KPI全流程的相關(guān)信息，便于社會監(jiān)督。

3.PPP項目績效考核采用KPI考核法需要注意的問題：

（1）KPI的指標(biāo)取決于項目最終目標(biāo)，必須圍繞這一目標(biāo)進行設(shè)置；

（2）KPI的指標(biāo)選取及設(shè)計必須注重可量化，可操作；

（3）KPI的指標(biāo)不是一成不變的，必須隨著目標(biāo)重點的調(diào)整以及考核技術(shù)的發(fā)展，不斷優(yōu)化。

（二）PPP項目BSC考核法

BSC（Balance Score Card,平衡計分卡）是由哈佛商學(xué)院羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓于1992年發(fā)明的一種績效管理和績效考核的工具。

PPP項目的BSC考核，圍繞PPP項目的目的，即項目公司的戰(zhàn)略目標(biāo)，從財務(wù)、顧客、內(nèi)部過程、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新這四個方面對項目公司進行全面的測評。

這種考核方法，和KPI相比，更全面的視角對項目進行考核，一定程度上更適合合作期較長的PPP項目，追求長期穩(wěn)定良好的考核效果。

1.PPP項目BSC考核的設(shè)計

對PPP項目進行考核，主要從四大方面進行考慮

（1）財務(wù)方面

這方面的考核，主要目的是滿足股東的需要，體現(xiàn)企業(yè)管理者努力的實際效果。指標(biāo)包括傳統(tǒng)的財務(wù)指標(biāo)，如銷售額、利潤額、資產(chǎn)利用率等。

（2）受眾方面

這方面的考核，主要目的是滿足社會公眾的需要，體現(xiàn)社會公眾對公共服務(wù)質(zhì)量的體驗感受滿意。其指標(biāo)可以是顧客滿意度等。

（3）內(nèi)部過程方面

這方面的考核，主要目的是滿足監(jiān)管者對其公共服務(wù)質(zhì)量的過程監(jiān)督，以及決策過程的科學(xué)性合理性，避免最終不滿意的結(jié)果。其指標(biāo)可以根據(jù)項目的管理過程設(shè)置，如經(jīng)營成本、每日運行指標(biāo)、產(chǎn)品質(zhì)量合格程度、出勤率等。

（4）學(xué)習(xí)和創(chuàng)新方面

這方面的考核，主要目的是加強對項目公司創(chuàng)新發(fā)展能力的考核，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，確保公共服務(wù)的效率提高。其指標(biāo)可以設(shè)置為培訓(xùn)考核、員工文化素質(zhì)比例、員工持專業(yè)資質(zhì)證比例、專利取得數(shù)量、節(jié)能能力等等。

2. PPP項目BSC考核的流程

（1）定義PPP項目目標(biāo)，即項目公司戰(zhàn)略。

（2）PPP項目監(jiān)管、項目公司等各方就戰(zhàn)略目標(biāo)取得一致意見。只有各方參與，才能避免空中樓閣式的戰(zhàn)略設(shè)計。

（3）選擇和設(shè)計測評指標(biāo)。

為了便于操作，一般在BSC的每一個方面使用3到4個指標(biāo)。在PPP項目設(shè)計時，往往先期在實施方案中體現(xiàn)，但這不能一勞永逸，要結(jié)合招采、PPP項目合同以及項目公司章程等過程，不斷進行深化。

（4）制定實施計劃

明確實施機構(gòu)、社會大眾等參與及參與方式。

（5）監(jiān)測和反饋

在考核過程中，定期向監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)人報告BSC的測評情況，在對設(shè)定的指標(biāo)進行過一段時間的測評，并且認為已經(jīng)達到目標(biāo)時，就要設(shè)定新的目標(biāo)或?qū)υ心繕?biāo)設(shè)定新的指標(biāo)。

（三）PPP項目360°FB考核法

360度反饋（360°Feedback），又稱“360度績效考核法”或“全方位考核法”，在PPP項目中，可以由項目公司自身、監(jiān)管機構(gòu)、社會大眾、業(yè)務(wù)上下游或相關(guān)業(yè)務(wù)部門或組織、項目公司內(nèi)部員工等全方位的各個角度來對項目公司進行考核。

這種考核方法的特點包含了自我考核、上下游或相關(guān)單位的考核。

考核的指標(biāo)與上述兩種方法相似，這里不再贅述，可以根據(jù)不同考核角度稍作調(diào)整，如上下游或相關(guān)業(yè)務(wù)單位考核時，設(shè)置體現(xiàn)配合度的指標(biāo)，如配合聯(lián)動相應(yīng)效率等。

采用360°考試時，需要注意的是，相關(guān)指標(biāo)設(shè)計時，不僅要注重指標(biāo)權(quán)重設(shè)計，更重要的是如何就多角度考核的權(quán)重問題。比如自我考核得分應(yīng)該占用多大權(quán)重，員工考核應(yīng)該占用多大權(quán)重等等，這要根據(jù)項目具體情況設(shè)計。

（四）PPP項目其他績效考核方法

除了以上常用的三種考核方法外，PPP項目的績效考核，還可以采用目標(biāo)管理法、等級劃分法等等，可以根據(jù)不同項目、不同考核成本進行設(shè)計。

比如，在一些較為簡單的PPP項目中，可以直接選用等級劃分法，分為優(yōu)秀、優(yōu)良、及格、不及格等等級，由考核單位直接對其進行選定。

注：

總的來說，無論采用哪種方法，均可以提前確定得分總分設(shè)計，以及從滿分減分的負激勵方式，還是總分固定可以加減分的正負激勵方式。

績效考核的設(shè)計，最終必須與相關(guān)付費結(jié)果掛鉤。唯有如此，才能真正使考核發(fā)揮其引導(dǎo)作用。

在設(shè)計結(jié)果應(yīng)用時，總體上有兩種思路：一是PPP項目考核總分與付費總額聯(lián)動法；二是PPP項目考核總分聯(lián)動、部分結(jié)果額外兌現(xiàn)法。

（一）PPP項目考核總分與相關(guān)付費總額聯(lián)動法

這種考核結(jié)果應(yīng)用的思路，往往應(yīng)用于具有政府支付義務(wù)的PPP項目。其基本思路是完全按照PPP考核的最終結(jié)論總分，與付費總額進行聯(lián)動掛鉤。實際操作中，又往往有兩種設(shè)計：

1.得分與付費同比值聯(lián)動法

這種方法在結(jié)果應(yīng)用時，對付費的比例直接和得分掛鉤。

比如百分制下，得分99分，就按照99%付費，得分110，就按照110%付費。

這種方法的優(yōu)點是操作方便，付費時直接計算，不容易出現(xiàn)計算錯誤；缺點是對分數(shù)設(shè)計科學(xué)合理的要求度高，容易產(chǎn)生考核結(jié)論對付費影響過大，過于強調(diào)監(jiān)管效果，造成社會資本積極性受到影響。

這種方法，筆者建議主要應(yīng)用在考核指標(biāo)較為簡單明了，且對PPP所提供的公共服務(wù)要求較高的項目中。

2. 得分與付費非同比值聯(lián)動法

這種方法在結(jié)果應(yīng)用時，對付費的比例并不直接和得分掛鉤，而是設(shè)計一定的臺階，或者超額累進（退）。

比如百分制下，規(guī)定多少分以上即可全額付費，多少分以上，按照什么比例付費，多少分以下不付費甚至解除PPP項目合同等。

這種方法的優(yōu)點是更加體現(xiàn)實際情況，緩沖了部分考核偏離的負影響，更加體現(xiàn)政府與社會資本的對等關(guān)系；缺點是考核變得不敏感，不能更加細致的影響社會資本或項目公司在實現(xiàn)導(dǎo)向目標(biāo)方向上積極努力。

（二）PPP項目考核總分與相關(guān)付費總額聯(lián)動、部分結(jié)果額外兌現(xiàn)法

并非所有的PPP項目都僅僅應(yīng)用考核總分與相關(guān)付費總額聯(lián)動的方法，一定程度上說，可能更多的PPP項目會根據(jù)不同情況，設(shè)計部分結(jié)果額外兌現(xiàn)的方法。之所以這么選擇，是為了一方面通過總體考核，實現(xiàn)總體目標(biāo)，另一方面，對PPP項目產(chǎn)出的部分事項要求很高，甚至這些指標(biāo)可能會產(chǎn)生“100-1=0”的效果時，必須著重將其單獨列出，單獨考核。

這類需要單獨列出考核的指標(biāo)，一般度兩類：

1.一票否決類指標(biāo)

由于PPP項目的大多具有公益性的特點，加之往往有國有資本的參與，這就要求項目公司往往要面臨多方面的約束，收到多方面規(guī)定的影響。

總的來說，常見的一票否決指標(biāo)有幾類，包括安全指標(biāo)、環(huán)保指標(biāo)、社會穩(wěn)定指標(biāo)、政治指標(biāo)、法律強制指標(biāo)等等。

2.著重考核類

對于有些PPP項目，需要對個別指標(biāo)進行單獨強調(diào)，或者在不同階段需要階段性強調(diào)，就可以設(shè)置為單獨考核指標(biāo)。

比如，有的PPP項目整體考核的指標(biāo)往往不能強調(diào)對某一方面的強化要求，或者因為指標(biāo)個數(shù)的限制不能體現(xiàn)某一方面的特殊要求，兌現(xiàn)付費時就可以列明這些指標(biāo)得分在總體兌現(xiàn)之外單獨兌現(xiàn)，這在企業(yè)管理中是個常見的方法。

PPP項目的績效考核機制，需要以實施機構(gòu)為主要操作人，先選方法，再定指標(biāo)，之后組織考核，最后兌現(xiàn)考核結(jié)果。這其中的考核方法、指標(biāo)及權(quán)重、兌現(xiàn)方式等等，都不能指望在項目實施前PPP實施方案中一定終身，尤其是當(dāng)前我國PPP模式尚處于早期階段的情況下，必須不斷完善；同時需要思考考核成本問題，避免為考核而考核。

當(dāng)然，不斷完善考核機制的前提，是必須經(jīng)過招采等程序尤其是PPP項目合同（包括補充協(xié)議）獲得授權(quán)，從而確保體現(xiàn)政府與社會資本的合意，包括反映社會公益需要。不能讓考核成為政府單方面的想法，對社會資本參與PPP項目的積極性造成負面影響。同時，必須注意考核全信息公開，確保公平公正。